刘金周、刘斌、方海峰|文
中国汽车技术研究中心新能源汽车与财税政策研究室
目前，我国新能源汽车推广应用成效显著，产业快速发展，同时作为新兴产业，在发展过程中不可避免地会出现部分阶段性问题，如个别企业打政策“擦边球”，存在“骗补”企图等。
针对“骗补”问题，2016年1月，工业和信息化部、国家发展改革委、科技部、财政部发文要求各省自查，工业和信息化部发文要求媒体报道存在“骗补”嫌疑的江苏、浙江、上海、安徽四省市进行自查，并会同国家发展改革委、科技部、财政部赴江苏专门核查。2016年2月，财政部委托专员办对25个省市、90家企业进行深入检查。国务院办公厅发文要求26个新能源汽车推广应用省市进行全面自查，并由国务院办公厅、国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部分别牵头，会同公安部等部门及行业机构组成5个督查组，于2016年3月底至4月上旬，对河北、上海等15个省市进行了实地督查。本文结合参与核查和督查的相关情况，对新能源汽车推广应用中存在的问题以及“骗补”行为进行深入剖析。
一、新能源汽车推广应用中存在的问题
2015年，我国新能源汽车推广应用进程加快，产业快速发展，但快速发展中也不可避免地出现了成长的“烦恼”。如企业虚假生产、注册登记、申请补贴，产品不符合一致性要求，车辆实际运行和使用率较低，商业模式创新也存在鱼目混珠等问题，影响了我国新能源汽车产业的健康发展。
（一）虚假上传合格证，部分车辆未生产即上牌
从2009年起，国家和地方大力支持新能源汽车产业发展，出台了一系列鼓励政策，鼓励生产和使用新能源汽车，但在部分车型的补贴政策上由于国补和地补叠加出现了一些瑕疵。以6~8米纯电动客车为例，按照国家2013~2015年阶段的政策，补贴标准为30万元/辆，大部分新能源汽车示范推广城市的地方补贴标准与国家1∶1配套，即一辆6~8米纯电动客车最多可获得60万元的补贴，接近或超过了车辆生产成本，造成车型补贴过度。
2016年3月，央视报道了新能源汽车“骗补”的调查，揭开首家因“骗补”被查的企业——江苏省苏州市的吉姆西客车制造有限公司（以下简称“吉姆西”）。吉姆西为《道路机动车辆生产企业及产品公告》（以下简称《公告》）内车辆生产企业，是改装类商用车生产企业。企业成立于2013年8月，2015年3月开始生产新能源汽车，产品主要为6~8米的新能源轻型客车和厢式物流车。根据全国机动车合格证统计数据，2015年3~5月，吉姆西上传的合格证数量分别是23个、0个和2个，上半年电动车产量仅为25辆，而年底爆发性增长，12月单月上传合格证2905个，全年总产量为3686辆根据2016年3月25日央视报道和核查组核查报告整理。
总体来看，虚假上传合格证，蓄意“骗补”的途径可能按以下三个步骤：一是生产厂家虚假上传车辆合格证。二是最终用户材料造假。如购买吉姆西车辆的5家运营租赁企业，申报材料中车辆数量与实际严重不符，这5家企业应有新能源汽车209辆，但实际仅有20辆，其余车辆仍在吉姆西生产。三是生产厂家与关联客户拟定购买合同，向关联客户交付少量车辆，并向政府申请牌照、车辆行驶证以及购置补贴等。据中央电视台报道的粗略估计，吉姆西按照12月当月提交2905个合格证计算，若能全部领取政府补贴，补贴金额将超过亿元。
（二）生产一致性存在问题，部分车辆缺失动力电池
部分产品的推广应用车型与《公告》参数不一致，部分企业产品性能虚标，个别车辆甚至缺失电池，其中，部分车辆少装电池仍然可以按照《公告》信息获得中央和地方财政补贴。核查发现，具体的一致性问题主要为三个方面。
一是车辆未按《公告》要求安装电池及关键零部件，部分企业的部分车辆未安装电池等部件。如珠三角地区某企业部分已注册登记车辆尚未完成生产下线，部分车辆未安装电池、座椅等设备。二是电池与《公告》参数不一致，部分电池生产厂家的电池组数“缺斤少两”。如京津冀地区某客车厂，2015年注册登记的30辆纯电动客车电池组数与《公告》参数不一致，《公告》参数应为每车装配7组电池，而实际每车仅装配5组。长三角地区也有企业个别车辆动力电池型号与《公告》参数不一致。三是部分车辆出现“以油换电”等非法改装现象。据媒体报道，市场中个别企业在获取车辆补贴后，将所购车辆电池、电机等关键部件拆解转卖获利，或者将车辆改装成传统燃油车后销往农村市场（改装成本约3万~5万元）。据某公司介绍，也存在个别经销商获取补贴资金后，将车辆改装为铅酸车型再次销售，并将拆下的锂电池倒卖。
（三）部分车辆闲置，基本未实际运行
部分车型（如6~8米客车、物流车、小型纯电动乘用车等）基于补贴较高、2016年补贴政策调整、充电基础设施建设滞后、等待办理营运证等多种原因，各地公共服务领域均不同程度出现先集中买车、再等最终用户的情况，部分已销售注册车辆闲置，尤其是2015年底推广的部分车辆基本没有进入实际运行状态。核查发现，车辆闲置未实际运行主要为以下四种情况。
一是部分车型（如6~8米客车）由于补贴政策力度大且退坡明显，部分企业集中批量采购，导致闲置未投入使用。如东北地区某县级市于2015年底，在当地的地方补贴还未正式下发前，大批量购置近50辆纯电动公交。南方地区某地级市私营企业，于2015年底购置100辆6米纯电动公交车，而实际需求仅为50辆，每辆公交车只运行半天，两辆车当一辆车使用。二是部分租赁车辆未找到最终使用用户，导致车辆闲置。如东南地区某公司2015年底购买的电动汽车仅少量完成注册登记开展租赁业务，导致大量车辆闲置。三是部分企业基于营运证办理拖延等原因，营运车辆闲置。如长三角地区某城市2015年推广的纯电动公交车、出租车、小型物流车等投入运营比例不足一半。四是部分插电式混合动力车型因用气比用电更经济，故车辆未实际用电运行。如中部某省公交公司购买投入使用的批量插电式气电混合动力公交车，在运营过程中，由于用气更经济，基本不充电使用。
（四）充电基础设施滞后，已推广车辆使用率低
2015年，国务院办公厅发布《关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》，以加快电动汽车充电基础设施建设。但目前我国充电设施建设步伐仍有待进一步加快，“有车无桩”制约了消费者购买和使用电动汽车的积极性，也导致部分已推广车辆使用率较低。调查发现，有一些企业售出的车辆平均纯电行驶里程总计仅100多公里。
目前，我国已建设安装各类充电桩12.4万个，与近50万的新能源车保有量还有差距，车桩比仅为4∶1。广东省充电桩数量接近3万个，建设数量全国最高，但仍难以满足64535辆新能源汽车正常使用需要。充电设施建设用地和电网接入困难、选址不合理、电力产权分界点不明确、服务收费高、短期内很难收回成本等，是导致充电设施建设滞后和使用率不高乃至车辆无法运营的主要原因。同时，充电桩增容等问题也是导致充电设施建设滞后的原因，如南方地区某企业，由于充电设施增容等问题，充电桩难以建设，无法满足车辆充电需求。
（五）万众创新模式如火如荼，但存在部分企业鱼目混珠
企业积极创新模式或手段销售新能源汽车，但也存在部分企业鱼目混珠。一是“左手倒右手”的自产自销模式。整车企业全资或参股汽车租赁公司，通过“自产自销”的方式，获得国家和地方补贴。2015年底，部分企业签订了数量较大的订单，而交易形式存在内部互惠交易，部分企业的订单实际来自于同一企业，在资本关系上属于全资或控股子公司的关系。如苏州吉姆西与苏州索尔、苏州智车等企业存在资产利益关联，其中苏州索尔是苏州吉姆西电池供应商的全资子公司，苏州智车是苏州吉姆西全资子公司。苏州吉姆西、苏州索尔、苏州智车、苏州高创、苏州翡翠、苏州宜康6家企业存在企图骗取新能源汽车补贴资金的行为。二是电池回购合谋方式。根据媒体报道，南方某工业园区管委会购买10辆新能源客车，上完牌拿完补贴后，车企以回购汽车电池等核心零部件形式，将此前勾兑好的“骗补”分成返还客户。
二、关于“骗补”行为的认识
针对新能源汽车推广应用中的问题是否属于“骗补”行为，行业内存在不同认识。我们初步分析认为，“骗补”行为主要为三个方面，分别为未生产即虚假上报合格证、产品与《公告》关键参数不一致、电池拆装后重复利用申请补贴，基本如下。
（一）未生产即虚报车辆
根据机动车生产相关管理规定，车辆在注册登记之前，都需有唯一的车辆识别代号，而且应该具有合格证。《中华人民共和国道路交通安全法》第九条规定：“申请机动车登记，应当提交以下证明、凭证：机动车所有人的身份证明；机动车来历证明；机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证；车辆购置税的完税证明或者免税凭证；法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证。”第十条规定：“准予登记的机动车应当符合机动车国家安全技术标准。申请机动车登记时，应当接受对该机动车的安全技术检验。但是，经国家机动车产品主管部门依据机动车国家安全技术标准认定的企业生产的机动车型，该车型的新车在出厂时经检验符合机动车国家安全技术标准，获得检验合格证的，免予安全技术检验。”
部分企业通过虚报车辆合格证，虚报产量，甚至上牌照、申请补贴，在流程上不符合国家相关规定，属于未生产车辆即向国家申请注册登记，申请财政补贴。该类行为属于“骗补”行为。判断依据为：新车上牌前车辆是否已完成生产制造？即是否在没有车的情况下，完成销售和申请补贴。如苏州吉姆西车辆销量（注册量）大于生产量，未生产即已上牌和申请补贴；华南地区某企业100多辆已注册登记车辆尚未完成生产下线。
（二）产品与《公告》关键参数不一致
2010年6月，工信部根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》和《汽车产业发展政策》，制定了《车辆生产企业及产品生产一致性监督管理办法》，对《公告》内车辆生产企业及产品生产一致性进行监督管理。其中，第三条规定：“车辆生产企业是生产一致性管理的责任主体，应当建立和完善生产一致性管理体系，保证车辆产品一致性，即保证实际生产销售的车辆产品的有关技术参数、配置和性能指标，与《公告》批准的车辆产品、用于试验的车辆样品、产品《合格证》及出厂车辆上传信息中的有关技术参数、配置和性能指标一致。”第八条规定：“车辆生产企业可以主动向工业和信息化部申请生产一致性监督检查，经检查符合生产一致性要求的车辆生产企业，其产品在工业和信息化部备案后，在办理车辆注册登记时可申请免予安全技术检验。”第十条规定：“对于不能保证产品生产一致性的车辆生产企业，工业和信息化部将视情节轻重，依法分别采取通报、限期整改、暂停或撤销‘免予安全技术检验’备案、暂停或撤销其相关产品《公告》等措施。”
四部委联合发布的《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》明确规定，补助标准依据新能源汽车与同类传统汽车的基础差价确定。其中，纯电动乘用车、插电式混合动力乘用车都以纯电行驶里程为标准，对于纯电动客车和插电式混合动力（含增程式）客车，按其车长进行区别补贴。2016年4月，四部委发布的《关于2016~2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》中，明确将加强对新能源汽车推广情况的监督、核查。对于提供虚假技术参数骗取产品补助资格的；提供虚假推广信息骗取财政补助资金的；销售产品的关键零部件型号、电池容量、技术参数等与《公告》产品不一致的，将视情节给予通报批评、扣减补助资金、取消新能源汽车补助资格、暂停或剔除“推荐车型目录”中有关产品等处罚措施。若企业的相关推广应用车型的实际技术参数、配置和性能指标，与《公告》批准有关指标未保持一致，企业为获取更高补贴，通过虚报续驶里程、电池参数、车辆长度（客车）等指标信息，申请财政补贴，则属于违背国家《公告》管理相关规定，企业获取的财政补贴资金属于违规收入，属于“骗补”行为。
（三）电池拆装后重复利用申请补贴
在新能源汽车“骗补”中，车辆的电池成为“骗补”的关键载体。在新能源汽车上，由于车身、座椅、动力电池、轮胎等车辆主要部件不能进行唯一性追溯，存在不法企业通过拆卸、倒卖这些部件获利的空间。其中，电池序列号与车架号关联性不强，难以一一对应，其中多辆车可使用同一组电池，导致部分企业通过电池拆装、重复利用申请财政补贴。
新能源汽车电池拆装后重复利用，按照《车辆生产企业及产品生产一致性监督管理办法》和《关于2016~2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》的规定，产品不符合产品一致性要求，违背国家《公告》管理相关规定，同时企业申请财政补贴也违背补贴政策要求，获取的财政补贴属于违规收入。
三、对“骗补”问题的深层次分析
新能源汽车产业作为战略性新兴产业，有力推动了经济社会发展。新能源汽车“骗补”现象属于产业发展的阶段性问题，既不能因此否定国家发展战略和支持政策的成效，也不能忽视“骗补”行为对产业健康发展的负面影响，应该深入分析“骗补”产生的原因，以对症下药，根除“骗补”行为。
不能一叶障目否定新能源汽车战略及财政补贴政策，现行补贴政策对新能源汽车产业快速发展起到有力的推动作用，而且，补贴是拉动新能源汽车消费的通行做法。
对整体行业“骗补”情况很难做出全面的评价，但总的来看，新能源汽车“骗补”行为仅存在于部分地区、部分企业、部分车型。据笔者参与核查和督查情况来看，蓄意骗取国家补贴的仅为个别企业。从车型来看，商用车“骗补”比乘用车多；从地区来看，“骗补”行为大多集中在按照国家1∶1标准给予补贴的地区；从企业来看，主流企业积极投资发展新能源汽车，而缺乏技术实力的企业“骗补”可能性更大；从用户来看，终端消费的私人领域“骗补”行为少，部分公共领域“骗补”行为较多。
当前我国新能源汽车发展的成就是国家支持、企业努力、社会关注下共同取得的，成绩可谓来之不易，既不能只看到发展成绩而放松警惕，忽视产业发展中存在的突出问题，也不能因为个别企业“骗补”就否定成绩。我国汽车产业的转型升级任务艰巨，产业发展仍需共同努力。因此，既要正视存在的问题，也不要因噎废食，应充分肯定推广应用取得的显著成效，解决相关问题，继续推动新能源汽车产业健康可持续发展。
